Keharusan Bentuk Tertulis dalam Perjanjian Pengadaan Barang / Jasa Pemerintah

JAKARTA – Berbeda dari hukum privat, pengadaan barang/jasa pemerintah wajib menggunakan kontrak tertulis demi akuntabilitas keuangan negara

Perjanjian merupakan instrumen hukum yang melahirkan hubungan hak dan kewajiban di antara para pihak.

Dalam hubungan hukum privat, kesepakatan pada prinsipnya dapat diwujudkan secara lisan maupun tertulis sepanjang memenuhi syarat sahnya perjanjian. Namun, prinsip tersebut tidak dapat diterapkan secara mutlak terhadap seluruh hubungan kontraktual, terutama apabila salah satu pihak bertindak atas nama negara dalam rangka pengadaan barang/jasa pemerintah.

Pengadaan barang/jasa pemerintah bukan semata-mata aktivitas transaksi antara pembeli dan penjual, melainkan tindakan hukum yang menggunakan keuangan negara atau keuangan daerah dan harus dipertanggungjawabkan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Oleh karena itu, hubungan kontraktual antara pemerintah dan penyedia tidak cukup hanya didasarkan pada adanya kesepakatan secara lisan. Kesepakatan tersebut harus dituangkan dalam bentuk tertulis (kontrak) atau dokumen yang ditentukan oleh regulasi pengadaan.

Persoalannya bukan sekadar mengenai ada atau tidaknya kesepakatan, melainkan apakah kesepakatan tersebut telah dibentuk melalui instrumen hukum yang sesuai dengan ketentuan pengadaan barang/jasa pemerintah.

Dalam konteks ini, bentuk tertulis merupakan bagian penting dari legalitas dan akuntabilitas tindakan pemerintah.

Dasar hukum mengenai pengadaan barang/jasa pemerintah adalah Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021 dan terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 (Perpres Pengadaan Barang/Jasa).

Salah satu ketentuan penting terdapat dalam Pasal 7 ayat (1) huruf d Perpres tersebut, yang mewajibkan para pihak menerima dan bertanggung jawab atas keputusan yang ditetapkan sesuai dengan kesepakatan tertulis pihak-pihak terkait.

Norma tersebut memperlihatkan bahwa kesepakatan tertulis bukan sekadar kebutuhan administratif, melainkan bagian dari etika penyelenggaraan pengadaan barang/jasa pemerintah.

Pengaturan yang lebih tegas terdapat dalam Peraturan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Nomor 3 Tahun 2026 tentang Pedoman Persiapan dan Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Melalui Penyedia (Peraturan LKPP 3/2026).

Pasal 1 angka 23 Peraturan LKPP 3/2026 secara eksplisit mendefinisikan Kontrak Pengadaan Barang/Jasa sebagai perjanjian tertulis antara PA/KPA/PPK dengan Penyedia atau pelaksana swakelola, yang mana definisi tersebut selaras dengan definisi sebagaimana Pasal 1 angka 44 Perpres Pengadaan Barang/Jasa.

Definisi tersebut memiliki konsekuensi yuridis yang penting. Bentuk tertulis bukan lagi sekadar pilihan para pihak, melainkan telah menjadi karakter normatif dari kontrak pengadaan barang/jasa pemerintah.

Dengan demikian, kesepakatan lisan semata tidak dapat diperlakukan sebagai kontrak pengadaan yang telah memenuhi ketentuan regulasi tersebut.

Kewajiban dokumentasi juga tercermin dalam Pasal 11 Perpres Pengadaan Barang/Jasa, yang menempatkan PPK sebagai pihak yang antara lain menetapkan rancangan kontrak, menginput e-Kontrak, mengendalikan kontrak, serta menyimpan dan menjaga keutuhan seluruh dokumen pelaksanaan kegiatan.

Keharusan dalam bentuk tertulis tidak berarti bahwa setiap pengadaan wajib menggunakan dokumen kontrak panjang yang secara formal diberi judul “Surat Perjanjian”.

Pasal 28 Perpres Pengadaan Barang/Jasa menentukan beberapa bentuk kontrak, yaitu:

Bukti pembelian atau pembayaran;
Kuitansi;
Surat Perintah Kerja (SPK);
Surat perjanjian; dan
Surat atau bukti pesanan.
Masing-masing bentuk tersebut digunakan berdasarkan nilai, jenis pengadaan, dan karakteristik pekerjaan. Sebagai contoh, bukti pembelian/pembayaran digunakan untuk pengadaan barang/jasa lainnya dengan nilai paling banyak Rp10 Juta, sedangkan kuitansi digunakan untuk nilai paling banyak Rp50 Juta.

SPK digunakan untuk jenis dan nilai pengadaan tertentu sebagaimana dimaksud pada Pasal 28 ayat (4) Perpres Pengadaan Barang/Jasa, sementara surat perjanjian digunakan untuk pengadaan barang/jasa lainnya sebagaimana dimaksud pada Pasal 28 ayat (5) Perpres Pengadaan Barang/Jasa . Khusus untuk surat atau bukti pesanan, hanya digunakan untuk pengadaan melalui e-purchasing.

Peraturan LKPP 3/2026 memberikan penjelasan lebih lanjut bahwa bukti pembelian/pembayaran dapat berupa faktur, bon, invoice, struk, atau nota kontan.

Sementara itu, SPK didefinisikan sebagai perjanjian sederhana secara tertulis antara kedua belah pihak, dan surat perjanjian didefinisikan sebagai pernyataan tertulis antara para pihak yang menimbulkan hak dan kewajiban.

Hal ini berarti bahwa regulasi memberikan fleksibilitas terhadap bentuk dokumen berdasarkan karakteristik dan nilai pengadaan, tetapi tidak memberikan kebebasan kepada para pihak untuk menggantikan bentuk kontrak tersebut dengan kesepakatan secara lisan.

Dalam hukum perdata, Pasal 1320 KUHPerdata menentukan empat syarat sah perjanjian, yaitu kesepakatan, kecakapan, suatu hal tertentu, dan sebab yang tidak terlarang. Ketentuan tersebut memang tidak secara umum mensyaratkan bahwa setiap perjanjian harus dibuat secara tertulis.

Pasal 1338 KUHPerdata selanjutnya menegaskan bahwa persetujuan yang dibuat secara sah berlaku sebagai undang-undang bagi para pihak yang membuatnya.

Oleh karena itu, dalam hubungan hukum privat, kesepakatan lisan pada prinsipnya dapat melahirkan hubungan hukum yang mengikat apabila memenuhi persyaratan yang ditentukan undang-undang.

Akan tetapi, pengadaan barang/jasa pemerintah memiliki karakteristik khusus karena melibatkan kewenangan pejabat pemerintahan dan penggunaan anggaran publik.

Asas konsensualisme tidak dapat digunakan untuk mengesampingkan persyaratan khusus yang telah ditetapkan dalam regulasi pengadaan barang/jasa pemerintah.

Dengan kata lain, terpenuhinya kesepakatan menurut Pasal 1320 KUHPerdata tidak serta-merta membuktikan bahwa proses pembentukan kontrak pengadaan telah sesuai dengan hukum administrasi pengadaan barang/jasa pemerintah.

Di sinilah berlaku pembedaan antara keabsahan perjanjian berdasarkan hukum perdata dan kepatuhan terhadap tata cara pembentukan kontrak berdasarkan regulasi pengadaan barang/jasa pemerintah. Keduanya harus diperhatikan secara bersamaan.

Praktik pengadaan barang/jasa pemerintah yang hanya didasarkan pada kesepakatan lisan berpotensi melahirkan sejumlah persoalan hukum. Pertama, ketidakpastian mengenai objek dan ruang lingkup pekerjaan.

Tanpa dokumen tertulis, terdapat risiko perbedaan penafsiran, antara lain mengenai spesifikasi barang/jasa, volume pekerjaan, kualitas, harga, jangka waktu pelaksanaan, dan mekanisme pembayaran.

Kedua, kesulitan dalam membuktikan pemenuhan prestasi maupun terjadinya wanprestasi. Ketika penyedia mengklaim telah melaksanakan pekerjaan, sementara pemerintah menyangkal adanya kesepakatan atau kewajiban pembayaran, tidak adanya dokumen kontrak akan mempersulit pembuktian hubungan hukum para pihak.

Berkaitan dengan hal tersebut, Pasal 1865 KUHPerdata meletakkan kewajiban pembuktian kepada pihak yang mengaku mempunyai hak atau mengajukan suatu peristiwa untuk meneguhkan haknya (actori incumbit probatio).

Pasal 1866 KUHPerdata/Pasal 164 HIR/Pasal 284 RBg juga menempatkan “bukti tertulis” sebagai salah satu alat bukti yang diakui dalam hukum perdata.

Ketiga, timbulnya persoalan pertanggungjawaban keuangan negara. Pengeluaran anggaran pemerintah harus memiliki dasar hukum dan dokumentasi yang dapat ditelusuri. Kesepakatan lisan yang tidak dituangkan dalam bentuk kontrak sesuai ketentuan berpotensi menimbulkan temuan pemeriksaan, persoalan administrasi pembayaran, bahkan dugaan penyalahgunaan kewenangan apabila disertai perbuatan lain yang memenuhi unsur pelanggaran hukum.

Keempat, terbukanya ruang penyalahgunaan kewenangan. Tanpa dokumentasi yang jelas, sulit mengidentifikasi apakah pejabat yang memberikan perintah benar-benar memiliki kewenangan untuk mengikatkan instansi pemerintah dalam suatu perjanjian.

Padahal, kewenangan PPK dalam menetapkan perjanjian dibatasi oleh pelimpahan kewenangan dan ketersediaan anggaran.

Di samping itu, keharusan dalam bentuk tertulis juga tidak berarti kontrak harus selalu berbentuk dokumen fisik.

Perkembangan pengadaan barang/jasa secara elektronik memungkinkan pembentukan dan pendokumentasian kontrak melalui sistem elektronik, termasuk e-purchasing dan e-Kontrak.

Pasal 5 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2024 (UU ITE) mengakui informasi elektronik dan/atau dokumen elektronik beserta hasil cetaknya sebagai alat bukti hukum yang sah, sepanjang memenuhi persyaratan undang-undang.

Oleh karena itu, prinsip yang harus dipertahankan bukanlah keharusan menggunakan kertas, melainkan keharusan adanya dokumen kontraktual yang dapat diidentifikasi, diverifikasi, disimpan, dan dipertanggungjawabkan sesuai ketentuan hukum.

Keharusan bentuk tertulis dalam perjanjian pengadaan barang/jasa pemerintah merupakan konsekuensi dari karakter pengadaan yang melibatkan kewenangan negara dan penggunaan keuangan yang bersifat publik.

Kesepakatan saja tidak cukup apabila tidak diwujudkan melalui bentuk kontrak yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan.

Pentingnya keharusan bentuk tertulis dalam perjanjian pengadaan barang/jasa pemerintah juga memperoleh penegasan dalam praktik peradilan, sebagaimana tercermin dalam Putusan Mahkamah Agung Nomor 1501 K/Pdt/2015 yang berkaidah hukum, “Perjanjian pengadaan barang dan jasa pada instansi pemerintah tidak dibenarkan hanya dengan perjanjian lisan saja”.

Putusan a quo relevan untuk menegaskan bahwa dalam pengadaan barang/jasa pemerintah, asas konsensualisme dalam hukum perdata tidak dapat dijadikan alasan untuk mengabaikan formalitas kontraktual yang secara khusus diwajibkan oleh regulasi pengadaan.

Perpres Pengadaan Barang/Jasa dan Peraturan LKPP 3/2026 telah memberikan landasan normatif yang memperjelas kedudukan perjanjian tertulis dalam pengadaan barang/jasa pemerintah.

Fleksibilitas bentuk kontrak tidak boleh disalahartikan sebagai kebebasan untuk melakukan perjanjian secara lisan.

Pada akhirnya, prinsip yang harus ditegakkan adalah bahwa negara tidak cukup hanya bersepakat, tetapi harus berkontrak secara sah, tertulis, sesuai kewenangan, dan dapat dipertanggungjawabkan.

Sebab, dalam pengadaan barang/jasa pemerintah, setiap kesepakatan bukan hanya melahirkan hak dan kewajiban bagi para pihak, melainkan juga konsekuensi hukum atas penggunaan keuangan negara.

Sumber Referensi

1. Sutedi, A. (2022). Aspek Hukum Pengadaan Barang dan Jasa (Edisi Kedua). Jakarta: Sinar Grafika.
2. Suistianisa, I. A., & Lestari, A. Y. (2023). Hukum Keperdataan dan Bisnis dalam Ruang Lingkup Pengadaan Barang dan Jasa. Proceeding Legal Symposium (Vol. 1). https://doi.org/10.18196/pls.v1i1.106.
3. Sinaga, N. A. (2019). Perjanjian Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Kaitannya dengan Asas Keseimbangan dalam Hukum Perjanjian. Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara, 9(2). https://doi.org/10.35968/jh.v9i2.352.
4. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik yang telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2024 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik.
5. KUHPerdata, HIR, dan RBg.
6. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
7. Peraturan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Nomor 3 Tahun 2026 tentang Pedoman Persiapan dan Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Melalui Penyedia.
8. Putusan Mahkamah Agung Nomor 1501 K/Pdt/2015.

(Gerry Geovant Supranata Kaban)